行政罚款是我国行政执法中最常运用、老百姓最为熟悉的行政处罚措施之一。针对特定的行政违法行为，应当如何科学地设定行政罚款，又应当如何恰当地适用行政罚款，这些问题是行政执法中的一个重要问题。

近年来，一些地方和领域出现的罚款乱象引发了社会的强烈关注。例如，有的地方将罚款数额增速作为业绩考核指标，将罚款上交数额作为办公经费拨付依据，有的地方存在滥用电子技术监控设备提高罚款密度的情况，有的地方甚至出现了包月包年罚款……这些行为加重了群众和企业的负担，扰乱了市场秩序，加重了社会运行成本。对此，2023年11月，国务院印发《关于取消和调整一批罚款事项的决定》，取消住房城乡建设等领域16个罚款事项，同时调整了工业和信息化等领域17个罚款事项。今年2月，国务院印发《关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》，对规范和实施行政罚款进行了专门规定，有助于指导行政机关正确认识行政罚款制度的目的，同时对治理行政罚款乱象，保护经营主体的合法权益，巩固经济发展的长远根基，具有重要的意义。

当前行政罚款制度及其实践存在一些问题，主要表现在以下方面：第一，部分行政罚款的设定缺乏合法依据。行政处罚法对行政罚款的设定进行了较为严格的规范，但仍然存在少数地方下位法在没有上位法依据时设定罚款、超越罚款限额规定罚款的情况。第二，行政罚款的设定存在不合理之处。例如，部分违法行为的严重程度与罚款数额不成比例，有的违法行为在实践中危害性较小，但起罚金额非常高，过罚不相当；有的罚款最高与最低金额相差过大，导致执法机关的自由裁量权过大；有的地方立法对类似违法行为的罚款数额相差太大，不同地方立法对同一违法行为的罚款数额相差太大；等等。第三，行政罚款的裁量存在失当。在执法过程中，具体案件行政罚款金额的确定可能存在一定的随意性，存在顶格处罚或不当高额处罚情况。第四，存在滥用电子监控设备提高罚款密度的情况。为了提高罚款频次和数量，一些地方将监控设备的设置密度和数量大幅提高，设置地点和设置方式隐秘化，有的地方甚至在出租车、公交车等公共交通车辆上大量设置移动技术监控设备采集违法行为，还出现了一些违法事实采集量畸高、罚款数额畸高的情况。第五，一些地区行政罚款的罚没收入没有依法实施“收支两条线”。我国行政处罚法第74条明确规定，罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，不得同作出行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评直接或者变相挂钩。财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚款、没收的违法所得或者没收非法财物拍卖的款项。但实践中，仍有少数地方将行政罚款数额与行政执法机关的经费挂钩并作为考核行政执法机关、行政执法人员指标，这导致行政罚款的执法目的异化，与罚款制度的制裁和预防违法行为的立法目的相违背。进一步规范行政罚款制度，可以从以下几个方面着手。

依法设定行政罚款，严格遵循上位法规定。这里的“法”，主要是指行政处罚法。罚款作为一种法定的行政处罚措施，谁有处罚权，谁没有处罚权，行政处罚法作出了明确规定，地方和部门不能把本该自己行使的处罚权委托给别人，这是依法设定罚款的基本要求。根据行政处罚法的规定，国务院部门规章和地方政府规章均可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定。如果法律、法规中设定了行政处罚，但没有明确规定行政罚款，规章中则不得增设罚款，要严格按照法律、法规的规定执行。法律、法规已经设定罚款但未规定罚款数额的，或者尚未制定法律、法规，因行政管理迫切需要依法先以规章设定罚款的，规章要在规定的罚款限额内作出具体规定。但是，规章设定的罚款数额不得超过法律、法规对相似违法行为规定的罚款数额，并要根据经济社会发展情况适时调整。

科学合理设定行政罚款，确保过罚相当。行政处罚的设定和实施应当遵循过罚相当原则，这要求对违反行政管理秩序的行为进行行政处罚时，一方面需要达到足以有效威慑、维护秩序的目的；另一方面对当事人权利剥夺所造成的损害与行政机关付出的行政成本和所欲维护的社会秩序应是成比例的。罚款数量设置与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相适应，不能小错重罚、大错轻罚。这就要求在明确罚款数额时，采用数额罚、倍数罚等科学立法方法，避免罚款最低额与最高额相差过于巨大，同一立法文件对不同违法行为设定罚款的、不同立法文件对同一个违法行为设定罚款时要相互协调。同时，及时对行政罚款制度进行评估，发现有不符合上位法规定、罚款数额明显不符合当地社会经济实际、明显过罚不当等情形的罚款规定，要及时清理。

强化对行政罚款裁量权的监督，控制罚款幅度。在我国，目前“定额式”罚款只在较少简单违法行为的处理中采用，较多的是“区间式”的数额罚或者倍数罚。这种罚款设定方式给予了行政机关一定的裁量空间，便于行政机关根据个案具体情况进行政策选择，有利于实现实质正义。但是，如果裁量空间过大，也可能引发执法任意性提高、当事人对法律后果缺乏可预见性、增加寻租机会等问题。这就要求行政机关严格按照法律规定和违法事实实施罚款，遵循行政处罚裁量基准，不得随意给予顶格罚款或高额罚款，鼓励行政机关制定不予、可以不予、减轻、从轻、从重罚款等处罚清单，规范罚款裁量权的行使。执法机关应遵循行政的自我拘束原则，对相同或相类似的违法行为的罚款应该前后相同或相类似，同时平等对待执法对象，对不同违法主体的相同或相类似的违法行为的罚款应该相同或相类似，坚决杜绝地毯式、运动式罚款。

加强对电子技术监控设备运用的监督，严防其沦为“罚款工具”。只有存在法律、行政法规的依据时，行政机关才能利用电子技术监控设备收集、固定违法事实，且应当经过法制和技术审核，确保电子技术监控设备符合标准、设置合理、标志明显，设置地点应当向社会公布。对于依法设置的监控设备，应当加强动态管理，及时整改纠正监控设备设置不合理、交通信号不规范、审核录入不严格、告知提示不到位、群众意见不重视等突出问题，规范非现场执法的取证、审核、录入、告知、处罚、救济流程，违法违规设置或者滥用监控设备的立即停用，限期核查评估整改，严防监控设备沦为“罚款工具”。

严格贯彻“收支两条线”制度，坚决杜绝逐利执法。罚款不是目的，只是手段。不得违法实施罚款，不得为了罚款而罚款，这是行政执法的基本常识和要求。现实中存在的逐利执法是行政权力的滥用与异化，不仅与行政处罚的立法目的相悖离，还会损害执法机关的公信力与执法风气，破坏营商环境，严重损害党和政府形象和群众、企业利益。对此，应当从根源上消除逐利式执法的动机，进一步强化审计部门对“收支两条线”实施情况的监督，依法加强对罚款收入的规范化管理，杜绝将办公经费与罚款数额挂钩的现象，强化对罚款收入异常变化的监督，同一地区、同一部门罚款收入同比异常上升的，必要时应开展实地核查，对符合问责规定的，要严肃问责。

张步峰

来源：学习时报